به فارسی بخوانید

روسیه، ایران، و یکپارچگی اقتصادی خزر

نوشته آلکس وطنخواه

در هفته های اخیر گزارش های مربوط به یک معامله احتمالی 25 سالهء 400 میلیارد دلاری میان ایران و چین به بحث غالب درباره گزینه های تهران برای رهایی از تحریم های تنبیهی ایالات متحده علیه ایران تبدیل شده است. تنها زمان نشان خواهد داد که آیا این به اصطلاح توافق راهبردی در همان حدیست که ادعا می شود، اما این تنها چین نیست که به ایران ِ در منگنه قرار گرفته به عنوان یک فرصت عمده ژئوپلیتیکی و تجاری می نگرد. روسیه نیز  بلندپروازی هائي برای قوی تر کردن روابط با ایران دارد و به نظر می رسد برنامه هایش برای همکاری های اقتصادی نزدیک تر اکنون حول سه محور دور می زند: فروش تسلیحات، پروژه های مشترک گاز و نفت، و نقش ایران به عنوان یک مرکز ترانزیتی برای طرح های حمل و نقلی گسترده مسکو که روسیه را به جنوب آسیا وصل می کند.  هر گونه پیشرفت چشم گیری در سرمایه گذاری های مشترک ایران و روسیه در راستای بهبود ارتباط های های حمل و نقلی سراسری-منطقه ای به وضوح بر برنامه هایی برای همکاری های اقتصادی طولانی مدت تر دلالت دارد. اگر چنین باشد، نشان از فاصله گرفتن از گذشته دارد زیرا این گونه همکاری ها پیشتر، کوتاه مدت و غالبا بر مبادلات محدود متمرکز بوده اند.   در همین حال در سطح سیاسی، رهبر 81 ساله ایران، آیت الله علی خامنه ای، زمینه را برای نزدیک تر شدن روابط ایران و روسیه به نحوی فراهم می کند که پس از او نیز ادامه یابد.   

بندر روسی تازه در منطقه خزر؟

بر پایه گزارش تهران تايمز، مسکو در نظر دارد بندر تازه ای در نزديکی شهرک لاگان در ساحل بخش روسیه خزر ایجاد کند.  گفته می شود این بندر یک میلیارد و ششصد میلیون دلاری با ظرفیت 12.5 میلیون تن، قرار است به طور عمده تجارت روسیه با ایران و هند را افزایش دهد.  گزارش تهران تایمز حاکی است که تردد کانتینری قرار است به طور عمده از ایران به هند و کشورهای خلیج فارس جریان داشته باشد. در همین راستا، ایران و روسیه اعلام کردند که یک مسیر کشتی رانی دائمی میان دو کشور در ماه سپتامبر سال 2020 آغاز به کار می کند.  بندر استراخان روسیه با دو بندر در شهر انزلی در ساحل دریای خزر وصل خواهد شد.

درکوتاه مدت هدف از گشایش این مسیر تازه  کشتیرانی، افزایش تجارت میان روسیه و ایران است که برای ایران ِ مورد تحریم، دراولویت  قرار دارد. نبود گزینه های کشتیرانی از جمله برای کشتی های باری، به شدت به تجارت میان دو کشور لطمه زده است. به گفته مقام های ايرانی، مسير تازه کشتیرانی شامل رفت و آمد کشتی های باری یخچال دارنیز می شود که  امکان تجارت کالاهای فاسد شدنی را نیز فراهم می کند.  خبر ساخت یک  بندر تازه در در سواحل خزر روسيه و راه اندازی خط کشتیرانی جديد ايران و روسيه در حالی اعلام می شود که مسکو و تهران برای برگزاری شانزدهمین جلسه کمیسیون مشترک همکاری های تجاری و اقتصادی، که یک مجمع اقتصادی دوجانبه است،  برای ماه سپتامبر تدارک می بینند. در سال های اخیر تهران و مسکو وعده هایی بسیاری برای پیشبرد همکاری های اقتصادی داده اند. با آن که پیشرفت هایی در این زمینه حاصل شده، اما در واقعیت این پیشرفت ها اغلب از حد لفاظی فراتر نرفته اند.

پیوندهای تجاری

با این حال تجارت میان دو کشور در سال های اخیر افزایش یافته است، بویژه  پس از اعمال مجدد تحریم های ایالات متحده آمریکا علیه ایران در اواخر 2018 ، و از آن جا که روسیه کمتر از بعضی از شرکای تجاری ایران نگران تاثیراین تحریم ها بوده است.  کل تجارت دوجانبه میان دو کشور از یک میلیارد و هفتصد و پنجاه میلیون دلار در سال 2018، به دو میلیارد دلار در سال 2019 افزایش یافته که صادرات ماشین آلات، فولاد، کالاهای کشاورزی از روسیه، و میوه، سیزیجات، و لبنیات از ایران را در بر گرفته است. در پنج ماه نخست سال 2020، صادرات روسیه به ایران 31 درصد دیگر افزایش یافت که نشان از آن دارد که حجم  مبادلات تجاری میان دو کشور دگرگونی عمده ای را تجربه می کند. 
 
با این حال کاظم جلالی، سفیر ایران در مسکو یادآور می شود که روابط اقتصادی دو کشور هنوز به ظرفیت لازم نرسیده است. جلالی که در میان جمعی از بازرگان های ایرانی در مسکو سخن می گفت به این نکته اشاره کرد که ایران و روسیه همکاری های دیپلماتیک و امنیتی دارند، اما این روابط نمی تواند راهبردی شود مگر آن که همکاری های اقتصادی نیز افزایش یابند. در فاصله ماه مارس 2018 تا مارس 2019، صادرات ایران به روسیه 533 میلیون دلار از مجموع یک میلیارد و هشتصد میلیون دلار تجارت میان دو کشور بود. در حالی که صادرات ایران به روسیه به سطح رشد مطلوب نرسیده، سطح تجارت ایران با کشورهای اتحادیه اروسیا (ارمنستان، بلاروس، قزاقستان، قرقیزستان، و روسیه)، از آوریل 2018 که ایران به این بلوک اقتصادی پیوسته، 14 درصد افزایش یافته است.

حمل و نقل و یکپارچگی منطقه ای

در واقع تهران همواره امیدوار بوده است که روابط نزدیک تر نه تنها به ادغام اقتصادی ایران با روسیه بلکه با دیگر همسایگان شمالی خود در آسیای مرکزی و قفقاز جنوبی کمک کند. کریدور 4500 مایلی بین المللی حمل و نقل شمال و جنوب (INSTC)،که خط  آهن، راه زمینی و کشتیرانی را در بر می گیرد و هند را از طریق ایران به روسیه وصل می کند، یکی از این موارد است. INSTC که از سوی حامیانش تغییر دهنده بازی توصیف می شود، فاصله ها را کم می کند و هزینه حمل و نقل از جنوب آسیا به اروپا از طریق ایران و روسیه را کاهش می دهد.  مشتاق ترین طرفداران این طرح حتی از آن به عنوان رقیب جدی کانال سوئز برای تجارت شرق و غرب سخن می گویند.  
  
روسیه، ایران و هند در سال 2020، توافق نامه INSTC را امضا کردند و با آن که روند پیشرفت در این زمینه کند بوده، اما توسعه فزاینده ای در راه است. آذربایجان نیز در INSTC مشارکت دارد و فراهم کردن بخش مهمی از راه آهن را بر عهده دارد.  باکو تا کنون 500 میلیون دلار از هزینه یک میلیارد و صد میلیون دلاری اتصال شبکه خط آهن ایران و آذربایجان از شهر رشت به آستارا را فراهم کرده است.  مسئولان ایرانی نیز مشتاق تکمیل مسیر راه آهن هستند اما ظاهرا هنوز درگیر تعهدات مالی و قراردادی هستند.  در میان کشورهای آسیای میانه، قزاقستان برای پیشبرد چنین پروژه های حمل و نقل سراسری منطقه ای اشتیاق زیادی نشان می دهد، که البته برای نور سلطان گزینه های حمل و نقل بین المللی به غایت مورد نیاز را فراهم می کند. 

به طور کلی کشورهای آسیای میانه و قفقاز جنوبی با مشکل مزمن استفاده ناکافی از ظرفیت های بالقوه تجاری و ادغام اقتصادی رو به رو هستند. جای شگفتی نیست که این کشورها از تلاش برای گسترش روابط متقابل اقتصادی به هم پیوستهء بیشتر که می تواند ثروت کل منطقه را افزایش دهد، استقبال می کنند.  تا آنجا که به INSTC مربوط می شود، ناشناخته بزرگ در حال حاضر آینده روابط هند و ایران و توانایی دهلی نو به عنوان عضو اصلی  ذینفع برای ماندن در این پروژه است.  بخش مهمی از INSTC همواره بر هند تمرکز داشته است که پروژه بندر دریای عمیق چابهار را تأمین مالی می کند، پروژه ای که هندی ها این روزها زیر فشار آمریکا در مورد آن کج دار و مریز رفتار می کنند. حتی اگر هند چابهار  را رها کند، ایران و روسیه احتمالا به تلاش های خود برای [توسعه آن] ادامه خواهند داد.

طرفداری خامنه ای از روسیه

افزایش تجارت دوجانبه و تعهد به پروژه هایی مانند INSTC به طور حتم بر جدی بودن قصد مسکو و تهران برای ایجاد روابط نزدیک دلالت دارد. و از دیرباز نشانه های جدی وجود دارد که بالاترین مقام های تهران مایل به ایجاد آن هستند.  حسن روحانی در یکی از نخستین اقدام های خود به عنوان رییس جمهوری، در حاشیه گردهمایی سازمان همکاری های شانگهای در بیشکک پایتخت قرقیزستان در سپتامبر 2013، با ولادیمیر پوتین رییس جمهوری روسیه ملاقات کرد و طرحی را برای استحکام روابط [ایران و روسیه] تدوین کرد که با تمرکز بر اقتصاد آغاز می شد.  پیشنهادهای مقام های ایرانی برای افزایش سطح تجارت از یک تا دو میلیارد دلار در سال 2013 به 15 میلیارد دلار در سال، حتی در آن زمان غیر واقعی می نمود. اما دامنه رشد تجارت هم به همان  اندازه که آن زمان غیر قابل انکار بود، امروز هم هست .   

مهمتر از همه، روحانی همواره در ادامه این مسیر با روسیه، از تایید آیت الله خامنه ای برخوردار بوده است. پوتین که از سال 2007 از ایران دیدار نکرده بود، در نوامبر 2015 به ایران سفر کرد که به عنوان آغاز فصل جدیدی در روابط  دو کشور تبلیغ شد. از نظر خامنه ای روابط اقتصادی نزدیک تر با مسکوعامل مهمی برای تقویت روابط سیاسی تلقی می شود.  این موضوع به ویژه از آغاز دولت ترامپ و شروع کمپین "فشار حداکثری" بر ایران به حقیقت پیوسته است.  مقام ها در تهران پنهان نمی کنند که می خواهند  با استفاده  از تجارت و سرمایه گذاری کشورهای کلیدی مانند روسیه، اتحادیه اروپا ، ژاپن و سایرین  را به کشورهای ذینع در اقتصاد ایران تبدیل کرده و بدینوسیله سیاست اعمال تحریم های آینده آمریکا علیه ایران را دشوارتر کنند. 

بعلاوه، این هم راز سر بسته ای نیست که سیاست خارجی ایران در سطح راهبردی آن، بیشتر توسط دفتر آیت الله خامنه ای در تهران وضع می شود. تعدادی از صداهای نزدیک به دفتر ولی فقیه، از جمله علی اکبر ولایتی و ژنرال یحیی صفوی، از ایده تقویت پیوندهای راهبردی و اقتصادی نزدیک تر با شرق، از جمله چین، کشورهای آسیایی دیگر، و روسیه طرفداری کرده اند. با این حال  موضوع روسیه به دلایل تاریخی حساس تر است و همین موضوع در مواقعی تهران را وادار به دفاع از روسیه کرده است.  زمانی که انتقادها به روسیه به علت جذب سهم بازار صادرات نفت ایران در پی اعمال تحریم های آمریکا در اواخر سال 2018 مطرح شد، چهره های ارشد رژیم مجبور شدند به اتهام هایی مبنی بر این که روسیه به طور سیستماتیک از انفعال ایران بهره برداری می کند، پاسخ دهند.

مصالح ایران با روسیه

ولایتی که احتمالا نزدیک ترین مشاور خامنه ای در زمینه مسایل سیاست خارجی است، به خوبی می داند که روسیه در واقع از تحریم ها بهره می برد و می خواهد جایگزین نفت ایران در بازارهایی شود که تهران به طور تاریخی عرضه کننده عمده بوده است. اما او در مصاحبه با خبرگزاری تسنیم، رسانه ای نزدیک به سپاه پاسداران، اظهار داشت که روسیه هنوز به ایران بیشتر از آن چه می گیرد، می دهد.  او این گونه استدلال کرد که صداهای ضد روسی در تهران نباید روی مسایل خاصی (مانند جذب بازارهای نفت ایران در آسیا توسط روسیه یا بازی دو جانبه روسیه در سوریه) تمرکز کنند و به جای آن باید تصویر کلی تر روابط روسیه ایران را در نظر داشته باشند.

ولایتی به طور مشخص به تصمیم های روسیه به نفع ایران در نهادهای بین المللی از جمله شورای امنیت سازمان ملل متحد و آژانس بین المللی انرژی اتمی اشاره کرد. در آژانس، مسکو به تازگی یک بار دیگر همراه با پکن، تلاش آمریکا را  برای ارجاع تهران به شورای امنیت به دلیل نقض تعهدات هسته ای اش وتو کرد.  آن طور که ولایتی بیان داشت، چین قدرت اقتصادی دارد، اما ایران به قدرت سخت نظامی روسیه و نفوذ دیپلماتیک این کشور در صحنه بین المللی نیاز دارد.  در واقع روابط روسیه و ایران پیچیده است اما به گفته این مقام ارشد ایرانی، تهران چاره ای جز کنار آمدن با مسکو ندارد.

فقط نگاهی به تعهداتی که هر دو طرف به یکدیگر داده اند، این تصور را ایجاد می کند که گسترش روابط ایران و روسیه تا حد زیادی بیشتر حرف است تا عمل. دریای خزر را در نظر بگیریم: داد و ستدی در مقیاس بزرگ که در سال 2014 بر سر آن توافق حاصل شد و بر اساس آن روزانه 500.000 بشکه نفت خام ایران با کالاها و خدمات روسی مبادله می شد، خیلی زود نشان داد که برای دو کشور بزرگ صادر کننده انرژی، یک ساز و کار تجاری غیر قابل اجراست.  با این حال، افزایش محدودی در منافع کشورهای حاشیه دریای خزر در طرح های اقتصادی سراسری-منطقه ای، هم غیر قابل انکار است و هم برخاسته از محیط ژئوپلیتیکال  بسرعت در حال تغییری که ایران و روسیه هنوز گمان می کنند با همکاری های نزدیکشان برایشان بسیار سود آور خواهد بود. اگر برنامه های مختلف برای وصل کردن  بهتر منطقه به هم  و تسهیل تجارت  در اطراف دریای خزر شکل بگیرد، شاید این واقعیت بیشتر قابل مشاهده شود.

 

 

In recent weeks, reports of a potential 25-year, $400-billion deal between Iran and China have dominated the conversation about Tehran’s options for freeing itself from the punishing U.S.-imposed sanctions regime on the country. Only time will tell if this so-called strategic agreement can live up to the hype, but China is not alone in seeing an embattled Iran as a major geopolitical and commercial opportunity. Russia too has ambitions of strengthening ties with Iran and its plans for closer economic cooperation appear to revolve around three main drivers at present: Russian arms sales, joint oil and gas projects, and Iran’s role as a transit hub for Moscow’s broader transportation projects connecting Russia to South Asia. Any substantial progress in joint Iranian-Russian ventures to improve pan-regional transportation links will clearly indicate plans for longer-term economic cooperation. If so, this will be a departure from the past, as such cooperation has previously tended to be short term and focused on limited transactional exchanges. Meanwhile, on the political level, Iran’s 81-year-old supreme leader, Ayatollah Ali Khamenei, is paving the way for closer Iranian-Russian relations to last long after he has passed. 

A new Russian port on the Caspian? 

According to Tehran Times, Moscow plans to build a new port near the town of Lagan on the Russian Caspian coast. The $1.6 billion port, with a reported capacity of 12.5 million tons, is said to be chiefly aimed at increasing Russia’s trade with Iran and India. As Tehran Times put it, “Container traffic is planned to operate mainly from India and the Persian Gulf countries, through Iran.” Along the same lines, Iran and Russia have announced that a permanent shipping route between the two countries will be launched in September 2020. Russia’s port of Astrakhan will be linked to two ports in Iran’s Caspian Sea town of Bandar-e Anzali. 

In the short term this new shipping route is aimed at increasing trade between Russia and Iran, which is a top priority for sanctions-hit Iran. A lack of shipping options, including for container ships, has badly hampered bilateral trade. According to Iranian officials, the new shipping route will include cargo ships capable of carrying refrigerated containers, which will enable trade of perishable goods. The announcement of a new port on Russia’s Caspian coast and the launch of a new Iran-Russia shipping line come as Moscow and Tehran prepare to hold the 16th session of the Joint Commission on Trade and Economic Cooperation, a bilateral economic forum, in September. In recent years, Tehran and Moscow have made waves of promises to push ahead with economic cooperation, and while some progress has been made, the reality has often fallen short of the rhetoric.

Trade ties

Nevertheless, trade between the two countries has been increasing in recent years, especially following the reimposition of U.S. sanctions in late 2018, as Russia is less concerned by their impact than some of Iran’s other trading partners. Total bilateral trade rose from $1.74 billion in 2018 to $2 billion in 2019, driven by exports of machinery, steel, and agricultural goods from Russia and fruits, vegetables, and dairy products from Iran. In the first five months of 2020, Russian exports to Iran were up a further 31 percent, which suggests trade volumes between the two countries are experiencing a major transformation. But Iran’s ambassador to Moscow, Kazem Jalali, notes that economic relations between the two countries still fall far short of their potential. Jalali remarked to a group of Iranian businessmen living in Moscow that Iran and Russia have close diplomatic and security cooperation, but this relationship cannot become strategic unless they increase their economic cooperation as well. Between March 2018 and March 2019, Iran’s exports to Russia represented $533 million of the $1.8 billion in bilateral trade. While Iranian exports to Russia are not experiencing the desired growth levels, Iran’s trade volume with the Eurasia Economic Union states (Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, and Russia) has increased by 14 percent since Tehran joined the economic bloc in April 2018. 

Transportation and regional integration

In fact, Tehran has always hoped that closer ties will help not only in integrating Iran economically with Russia but also with its other northern neighbors in Central Asia and the South Caucasus. Take for example the International North-South Transport Corridor (INSTC), a 4,500-mile-long transportation system involving rail, road, and shipping routes connecting India to Russia through Iran. The INSTC continues to be depicted by its supporters as a game-changer that will shorten the distance and lower the cost of transportation from South Asia to Europe through Iran and Russia. The project’s most enthusiastic supporters even speak of it as a serious rival to the Suez Canal for East-West trade. 

Russia, Iran, and India signed the INSTC agreement in 2002 and while progress has been slow, incremental development is under way. Azerbaijan is also involved in the INSTC, providing a critical part of the rail route. Baku has already supplied $500 million toward the $1.1 billion cost of linking the rail networks of Iran and Azerbaijan from the towns of Rasht to Astara. Iranian authorities are also eager for the rail route’s completion but are evidently still grappling with financial and contractual obligations on their end. Among the Central Asian states, Kazakhstan has been the most eager to push for such pan-regional transportation projects, which will give Nur-Sultan much-needed additional international transportation options. 

Overall, countries in Central Asia and the South Caucasus suffer from chronic underutilization in trade potential and economic integration. It is no surprise they welcome attempts to foster greater economic interdependence that can boost the fortunes of the entire region. As far as the INSTC is concerned, the big unknown at the moment is the future of Indian-Iranian relations and Delhi’s ability to remain an integral stakeholder in the project. An important part of the INSTC has always rested on India financing Iran’s deep-sea port of Chabahar, a commitment the Indians are lukewarm toward these days as a result of American pressure. Even if India abandons Chabahar, the Iranians and the Russians will probably continue with the effort.

Khamenei’s advocacy for Russia  

An increase in bilateral trade and commitment to projects such as the INSTC are certainly indicative of Moscow and Tehran’s seriousness about forging closer ties. There have long been strong signals that this is what the highest political authorities in Tehran would like to see happen. In one of his first acts as Iran’s president in September 2013, Hassan Rouhani met with Russian President Vladimir Putin on the sidelines of the Shanghai Cooperation Organization (SCO) summit in Bishkek, Kyrgyzstan and formulated a plan to strengthen ties, starting with a focus on the economy. Suggestions by Iranian officials to increase trade from $1-2 billion in 2013 to $15 billion per year were overly unrealistic, even then. But the scope for growth in trade was as undeniable then as it is now. 

Most importantly, Rouhani has always enjoyed the approval of Supreme Leader Ayatollah Khamenei to proceed on this path with Russia. Putin, who had not visited Tehran since 2007, travelled there in November 2015, a moment advertised as the beginning of a new era in relations. For Khamenei, closer economic ties with Moscow are seen as an important factor that can reinforce political relations. This has been doubly true since the beginning of the Trump administration and the launch of the American “maximum pressure” campaign against Iran. Officials in Tehran make no secret of the fact that they want to use trade and inward investment as a way of turning key states — Russia, EU countries, Japan, and others — into stakeholders in the Iranian economy, thereby making any future U.S. sanctions policy against Tehran that much harder to implement.  

Furthermore, it is also no secret that foreign policy at a strategic level is mostly shaped by the Office of the Supreme Leader in Tehran. A number of voices close to Khamenei, such as senior advisors Ali Akbar Velayati and Gen. Yahya Safavi, have advocated the idea of pushing for closer strategic and economic ties with the East, including China, other Asian countries, and Russia. Russia remains a sensitive issue in Iran for historical reasons, however, and this has obliged Tehran to defend Moscow at times. When criticism was leveled against Russia for absorbing Iran’s oil export market share following the imposition of American sanctions in late 2018, senior regime figures had to respond to allegations that the Russians were systematically exploiting Iran’s isolation.

Iran’s give and take with Russia

Velayati, probably the closest advisor to Khamenei on foreign policy matters, knows full well that Russia is indeed taking advantage of the sanctions and wants to replace Iranian oil in markets where Tehran has historically been a major supplier. But in an interview with Tasnim, a media outlet close to the Revolutionary Guards, Velayati stated that Russia still gives Iran more than it takes. He argued that anti-Russian voices in Tehran should not just focus on certain issues (i.e. Russia absorbing Iran’s oil market share in Asia or playing a double game in the Syrian conflict against Iran), but should look at the overall picture of Russian-Iranian relations. 

Velayati specifically pointed to Russia’s decisions in favor of Iran at international bodies such as the UN Security Council (UNSC) and the International Atomic Energy Agency. At the latter, Moscow once again, along with Beijing, recently vetoed an American effort to refer Tehran to the UNSC for violating its nuclear commitments. As Velayati put it, China has economic power but Iran needs Russia’s hard, military power as well as its diplomatic influence on the international stage. Indeed, Russian-Iranian relations are complicated, but according to this senior Iranian official, Tehran has no choice but to put up with Moscow.

Just glancing at the pledges made by both sides gives the impression that the expansion of Iranian-Russian relations is largely a case of much talk and little action. Take the Caspian Sea as an example. A large-scale barter deal agreed in 2014, whereby 500,000 barrels a day of Iranian crude oil was to be swapped for Russian goods and services, quickly proved to be an unworkable trade mechanism for two large energy-exporting states. And yet, a recent uptick in interest among countries around the Caspian Sea in pan-regional economic projects is both undeniable and driven by a fast-changing geopolitical environment where Iran and Russia still believe they have a fair amount to gain from closer cooperation. This reality could soon be more visible should various plans to better connect the region and facilitate trade start to take shape around the Caspian Sea.

 

Alex Vatanka is the Director of MEI’s Iran Program and a Senior Fellow with the Frontier Europe Initiative. The views expressed in this piece are his own.

Photo by Iranian Presidency/Handout/Anadolu Agency via Getty Images